Romanens fortæller, Nielsen, møder romanens hovedperson, Rasmussen, da Rasmussen efter Abu Ghraib-skandalen er på vej til USA i et forsøg på at forbedre demokratiet i Guds eget land, kort tid inden præsidentvalget i 2004.

Rasmussen instruerer ham i hans rolle som Nielsen, inden de med en metalkasse ved navn ´The Democracy´ lander i JFK-lufthavnen i New York.

I New York træder de direkte ind på kunstscenen og forfærdes over den såkaldte politiske kunst, som er forudsigelig og alt det modsatte af magtkritisk. De rejser videre til Washington for at indføre demokrati i selve magtens hjerte. Her forsøger de at komme i kontakt med folket, som indlysende burde spille en central rolle i et demokrati. Men forsøget på at få en dialog mellem Europa og Amerika mislykkes fatalt, og de to europæeres mission udvikler sig til en personlig tragedie.

Nielsen følger Rasmussen i tykt og tyndt og gør, hvad han siger. Men efterhånden opdager han, at det hverken er demokratiet eller USA, han må beskrive. Det er Rasmussen selv. Hvad er det for en mand, der drives med større og større kraft imod magtens centrum - for næsten at tilintetgøres der?

Nielsen skifter fokus og fortæller historien om det universelle menneske, som Rasmussen bestræber sig på at være. Et absolut væsen, der under ingen omstændigheder lader sig påvirke af virkelighedens banaliteter, det hverdagslige, det tilfældige, det, der pludselig trænger sig på fra den pinagtige private fortid.

Men i selveste Pentagon City bliver Rasmussen indhentet af sin fortid, og Nielsen bliver trukket med ind og ned i en grusomt privat historie om forfald, almindelighed, provins og brunsviger. Rasmussen går under, men Nielsen vender tilbage til Rasmussens fortid - og opdager et skjult paradis.

Suverænen handler om det store begreb demokrati, men endnu mere om det lille, allestedsnærværende forhold mellem mennesker, det store menneske og det lille menneske.